方圆之道 | 如何全面构建符合中央企业特色的合规体系？
2018年11月2日，国务院国有资产监督管理委员会印发了《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称“《指引》”），旨在进一步提升中央企业依法合规经营管理水平。可以预见，今后一段时期，依照《指引》进一步全面完善企业合规体系将成为央企管理的一项重要举措。
本文将结合《指引》出台的背景和主要内容，参考我们在央企合规体系建设领域长期积累的法律实务经验和研究成果，分析和探讨如何构建符合央企特色的全面合规体系问题。
1 央企依法开展合规体系建设的重要意义
（一）国家制度的“规定动作”
十八大以来，为认真贯彻落实党中央“全面依法治国”的战略部署，中央企业主管部门陆续出台了一系列制度和措施，在组织建设、制度流程、海外运营、经营投资等细分领域对央企合规工作提出了更高要求。因此，中央企业依照《指引》完善合规体系建设，是国家制度层面要求的“规定动作”，也是落实党中央“全面依法治国”战略的重要举措。
表1：2015-2018中央企业主管部门出台的部分合规制度
（二）应对国内国际监管形势的重要举措
2018年以来，新修订的《反不正当竞争法》正式实施、市场监督管理局正式挂牌、“一行三会”重拳整治市场乱象、政府监管呈持续高压态势；同时，国际地缘政治摩擦加剧，贸易保护主义抬头，压力不断向企业传导。因此，央企在海外投资风控、反腐败、反洗钱、出口管制、信息安全等领域面临的合规挑战不容忽视。企业依照《指引》建立符合国际标准的合规体系，能够有效防控风险、依法合规运营。
（三）管理层履职的重要保障
近年来，国家进一步加强对国有企业的监督管理，对主管领导的个人追责力度也不断加大，大量权力集中、资金密集、资源富集岗位的央企领导纷纷落马。企业依照《指引》，建立健全合规管理体系，能够及时分析、识别、评估和应对企业经营投资重大风险，压缩腐败贿赂、利益输送的操作空间。因此，完善的合规体系既是企业经营的防火墙，也是高管人员尽职免责的重要屏障。
2 《指引》落地可能面临的主要挑战
《指引》共六章，三十一条，确立了全面覆盖、强化责任、协同联动和客观独立四项合规基本原则，对董/监事会、经理层、法律事务机构的权责进行了明确，并对合规管理主要风险点、管理运行机制和保障措施进行了规范，为央企合规体系搭建、管理和运行提供了较为完善的制度框架。近期实务界相关论述较多，本文在此不再就《指引》条文的解读分析进行赘述。
但是，框架完善并不当然等于顺利落地。在实践中，央企业务和经营模式各具特色，遇到的问题也会千差万别：
一些央企集团权力下放，子公司开展实际经营，小总部大产业的架构下如何实现合规全覆盖？
是否需要建立独立的合规部门，如何统筹法律、监察、审计、内控、风险管理等部门职责，防止九龙治水、政出多门的混乱局面？
合规体系如何与党建巡视、纪检监察等部门有机协调，避免叠床架屋？
合规的“规”怎么划定？如何准确划定适用于企业的规则范围？
如何有效识别合规风险？
合规管理必然涉及管人、管事、问责，《指引》将法务部门作为牵头部门，如何为其有效履职提供保障？
第三方管控、跨境制裁、数据保护的合规在实践中如何开展？
上述问题，相信开展合规体系建设的央企都深有体会。鉴于中央企业体系化合规建设尚处于初创和探索阶段，我们根据法律实操经验，提出如下央企全面合规体系建设的总体思路和主要内容，供读者参考指正。
3 中央企业全面合规体系建设的实务分析
（一）合理搭建合规体系的组织框架
《指引》第三条第三款规定，央企要“推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹、相衔接，确保合规管理体系有效运行”。根据我们的实操经验，央企在建立合规组织框架时，遇到的首要问题往往不是填补管理空白，而是面对分散的既有合规职能，如何理顺内部组织框架，划清合规部门与相关职能部门的职能边界和协作关系。
在合规体系建设过程中，央企经常遇到的问题就是如何搭建合规组织框架。央企的内部组织架构中，审计、风险、内控、法律等部门均可能承担部分合规职能，纪检、党建巡视等部门在执纪问责和反腐败中更是起到不可或缺的作用。同时，许多央企还可能存在总部部门独立，事业部或子公司合署办公，管理条线上下不垂直的现实情况，需要在合规组织体系搭建中予以通盘考虑。
我们理解，《指引》也可能有意识地回避了这一问题。《指引》征求意见稿第二十条对风险管理、纪检监察、审计等部门的职责分工进行了详细规定；而正式发布的《指引》则仅规定“监察、审计、法律、内控、风险管理、安全生产、质量环保等相关部门，在职权范围内履行合规管理职责”，具体分工交由企业根据自身情况确定。
在实践中，合规体系建设和运行容易和党建巡视、纪检监察、审计监督等职能交叉覆盖。为了便于读者理清相关部门权责，我们初步整理了以上四种管理体系的工作职责、工作方法和相互关系。
表2：合规管理部门与相关部门工作职责和相互关系
在根据企业实际明晰主要工作部门的关系后，企业可以依照《指引》要求，从领导层、管理层和执行层三个层面入手，根据自身特点搭建合规组织框架。
图1：中央企业合规组织基本框架
以东方电气为例，作为国资委首批合规试点央企，东方电气建立了以“董事会—战略、投资及风险管理委员会—公司管理层—总法律顾问”为架构的合规管理顶层设计。同时，以法务审计部为归口管理部门，以纪检监察部为专项部门，以公司各部门和所属企业为直接责任部门，构建起完善的合规组织框架。
图2：东方电气公司合规组织框架
* 信息来自公开网络
（二） 抓准合规的重点领域和关键环节
《指引》第十二条规定，中央企业应当根据外部环境变化，结合自身实际，在全面推进合规管理的基础上，突出重点领域、重点环节和重点人员，切实防范合规风险。由于合规体系建设涉及制度制订、流程再造甚至组织重构，不能全面铺开，而是要根据企业经营特点，选好重点切入领域。
例如，跨国企业合规一般比较关注反腐败、反垄断、安全环保、政府与社区关系、劳动用工与人权保护等领域,而中央企业通常更重视公司治理、管理层履职、“三重一大”、国有资产产权交易等方面。同时，根据企业经营内容，还有可能重点关注出口管制与制裁、数据保护等合规管控的新领域。因此，在制度框架的建立过程中，央企要注意在借鉴成熟经验的基础上，扎扎实实地调查、摸清自身真正的重点领域和关键环节。
以中国移动为例，作为国资委首批合规试点央企，中国移动在市场竞争、反商业贿赂、行政执法配合和信息安全四个重点领域狠下功夫，在上述领域出台了操作指南，同时以合规制度向第三方延伸，妥善保护用户个人信息，治理垃圾短信、虚假主叫、骚扰电话和互联网恶意程序为抓手，构建符合其经营特色的合规管理体系。（* 信息来自公开网络）
（三）合规风险的识别、分析和评估
识别和评估合规风险是做实合规体系建设的重要内容。《指引》第十八条要求企业建立合规风险识别预警机制，全面系统梳理经营管理活动中存在的合规风险，对风险发生的可能性、影响程度、潜在后果进行系统分析，并对重大风险及时发布预警。在评估时，企业通常应当考虑审计结果、近期诉讼或者和解情况、合规举报、员工反馈、行业监管趋势以及某个领域合规制度的完善程度等因素[1]。
实践中，企业可以采取风险矩阵的方式进行风险评估，并列举每个领域的风险级别、违规可能性以及违规对企业的潜在损害。
风险矩阵可以基于流程，即围绕流程来识别某些步骤可能存在的合规风险。该模式需要将公司的流程制度按照现代企业流程的“1+6”标准结构（特定目的、步骤、组织、活动、控制记录、工作标准和工作方法）进行描述，形成“流程地图”。根据此“流程地图”和基于合规风险分布特征的权力识别模型，识别权力；再根据权力内容，确定对应的合规风险点，分析风险发生后果及原因，评估风险等级；最后，确定需要企业采取管理措施的合规风险。
风险矩阵也可以基于岗位，即围绕岗位权责内容来识别分析评估分布在岗位职责中的合规风险。首先将公司岗位职责内容逐一列出；然后根据每项岗位职责和基于合规风险分布特征的权力识别模型，识别每项职责内容中的权力；根据权力内容，确定对应的合规风险点，分析风险发生后果及原因，评估风险等级；确定企业要采取管理措施的合规风险。[2]
（四） 内外部制度的梳理，法律法规库的建设和合规指引的发布
在厘清业务重点领域和主要风险之后，我们建议企业聘请专业律师，对内外部制度进行梳理，按照业务领域和环节建立企业的法律法规库，并发布相关合规指引。
在实践中，我们通常会为企业分别梳理外部法规库和内部制度库。对于外部制度，要充分洗选、分解相关法律法规，总结出“Dos”（需要做）和“Don’ts”（不能做）两个列表，为企业管理人员和普通员工廓清行为指引和监管红线。对于企业内部制度，要对照外部规定，评估企业现有的内部政策和流程能否体现监管要求，能否确保外部制度得到有效的贯彻落实，通过查漏补缺，发现企业内部管理制度和流程中的风险点。在发现问题的基础上，形成企业内部的合规要求，发布具备可操作性的合规指引。
注：
[1]Establishing an Effective Compliance Program: An Overview to Protecting Your Organization, by Kwamina Williford, Daniel Small，https://www.acc.com/legalresources/quickcounsel/eaecp.cfm#top 最后访问于2018年11月12日。
[2] 本部分主要参考了《企业合规管理操作指南》，王志乐主编，中国法制出版社，p58。
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